[1]
[1.1-9]
1 Dibattito costituzionale su limitazioni di sovranità e rapporti internazionali
Proposta di approvazione parziale e difesa di un principio per la pace
Si discute di una proposta di limitare l’esame alla sola prima parte di un articolo costituzionale, poiché fare riferimento ai rapporti internazionali nella Costituzione “vorrebbe dire cristallizzare una materia che è di per se stessa mutevole” [7]. Viene quindi esortato a recedere dall’opposizione alla seconda parte dell’articolo [9].
Si presenta la necessità di affermare il principio dell’autolimitazione della sovranità, in quanto “quasi tutte le rovine che si sono verificate in questi ultimi tempi, sono dovute alla protervia con cui ogni Stato ha voluto sostenere in modo assoluto, senza limitazioni, la propria sovranità” [10]. Per un lungo periodo di pace, “bisogna invece che le Nazioni si assoggettino a norme internazionali che rappresentino veramente una sanzione” [11]. Fare una Costituzione che rompa “l’attuale cerchio di superbia e di nazionalismo” e accetti limitazioni della sovranità nel riconoscere “un’autorità superiore che dirima tutte le controversie” significherebbe mettere “la Repubblica italiana tra i pionieri del diritto internazionale” [12].
Il Relatore osserva che forse non è stato considerato l’inciso «a condizioni di reciprocità» presente nell’articolo [13]. Mediante questo inciso, mentre si afferma il principio internazionale, “dall’altro si vuole precostituire nella Costituzione quasi un alibi di fronte alle altre nazioni… per non accettare eventuali limitazioni di sovranità, se non a condizione di reciprocità” [14]. Si conclude che l’articolo è “non solo opportuno, ma addirittura necessario” [15].
[2]
[2.1-17]
2 Dibattito costituente su guerra, sovranità e organizzazione internazionale
Emendamenti e formulazione dell’articolo sulla rinuncia alla guerra.
Si discute della formulazione di un principio costituzionale. Togliatti sostiene la necessità di affermare nella Costituzione il principio della rinuncia alla guerra, per “chiarire la posizione della Repubblica italiana di fronte a quel grande movimento del mondo intiero, che, per cercare di mettere la guerra fuori legge, tende a creare una organizzazione internazionale” [23], anche per opposizione interna alla guerra che ha rovinato la Nazione [24]. Cevolotto ritira la sua opposizione in considerazione della condizione di reciprocità [25]. Si propone di sostituire la parola “Stato” con “Repubblica” [27], emendamento accettato [28].
Il Presidente Tupini osserva sulla collocazione dell’articolo [29] e propone di aggiungere all’autolimitazione della sovranità per la pace anche quella “ai fini della collaborazione tra le nazioni” [30], esprimendo un principio originale non presente in altre costituzioni moderne [31]. Moro ritiene il concetto già implicito [32]. Dossetti, pur concordando in linea di principio [33], suggerisce di invertire la frase in “necessarie alla difesa e alla organizzazione della pace” per far meglio apparire “il principio della collaborazione tra le nazioni”, poiché l’organizzazione implica “non semplicemente il fatto negativo dell’evitare le guerre, ma anche quello positivo di una collaborazione internazionale per il bene comune” [34]. Tupini approva [35].
Dopo la proposta di fondere i due commi dell’articolo [37], accolta [38], si mette ai voti la formulazione finale: “La Repubblica rinunzia alla guerra come strumento di conquista o di offesa alla libertà degli altri popoli e consente, a condizioni di reciprocità, le limitazioni di sovranità necessarie alla difesa e alla organizzazione della pace” [39].
[3]
[3.1-5]
3 La discussione sull’emendamento Lussu in Assemblea Costituente
Un emendamento sulla limitazione di sovranità e il contesto politico italo-francese.
Si discute un emendamento costituzionale, confrontando la formulazione italiana con il Preambolo della Costituzione francese, che stabilisce che “la Francia consente a tutte le limitazioni della sua sovranità che sono necessarie all’organizzazione della difesa della pace” [53]. Si osserva che in Francia le correnti federalistiche “non esistono, mentre sono esistite e tuttora esistono in Italia” [54]. Ne consegue che, mentre in Francia “questo concetto non sia stato fissato nella Carta costituzionale”, in Italia un riferimento espresso era ritenuto necessario per evitare l’impressione che “tali aspirazioni non trovino alcun consenso” [55]. Il Presidente Ruini pone quindi ai voti l’emendamento presentato dall’onorevole Lussu [56], il quale non viene approvato [57].
[4]
[4.1-8]
4 La rinuncia alla guerra e i limiti del concetto
Sulle ambiguità del termine “rinuncia” e le insidie di una formulazione incompleta.
Si discute della formulazione dell’articolo 4, ritenuta problematica per due ragioni principali. In primo luogo, si afferma che lo spirito democratico di un popolo ispirato alle libertà costituzionali deve “repugnare… il pensiero di una guerra di conquista” [101]. Di conseguenza, il termine “rinuncia” risulta inappropriato, poiché “richiama subito l’idea di un diritto o di una facoltà” [102] e “Si rinuncia, difatti, ad una facoltà o si rinuncia ad un diritto” [103], mentre è ritenuto “inconcepibile che si possa dire che lo Stato democratico abbia il diritto di intraprendere una guerra di conquista” [104]. In secondo luogo, si contesta l’incompletezza del concetto, poiché la compressione delle libertà di un altro popolo può avvenire “anche altrimenti che con una guerra” [105], ad esempio tramite “l’esercizio di un protettorato o all’amministrazione di una colonia” [105].
[5]
[5.1-7]
5 Poteri del sovrano e loro evoluzione
Dalla teoria costituzionale alle limitazioni pratiche.
Si presenta l’evoluzione dei poteri costituzionali del Capo dello Stato, originariamente definiti come supremi in ambito militare e di politica estera. “Egli è il Capo supremo dello Stato: comanda tutte le forze di terra e di mare; dichiara la guerra, fa i trattati di pace, d’alleanza, di commercio ed altri” [125]. Tuttavia, “Coll’evolversi delle nostre istituzioni in senso democratico, questi poteri di fatto erano molto diminuiti” [125], poiché “Il Parlamento, guidato dalla pubblica opinione, che soprattutto si rivelava per mezzo della stampa, limitava i poteri del sovrano” [126]. Anche il comando militare non era assoluto: “In tempo di pace era virtualmente esercitato dai Ministri, sotto il controllo del Parlamento; in tempo di guerra il comando effettivo veniva assunto dal Capo di Stato Maggiore” [128]. Nonostante le limitazioni, il sovrano manteneva un ruolo, grazie alla sua formazione, per “un’azione di controllo e talvolta, come avvenne nella grande guerra, ad un deciso intervento” [130]. Si conclude discutendo la necessità di una riforma costituzionale che eviti il “semplicismo… di trasferire nella nostra Costituzione quello che è nella Costituzione francese” [131].
[6]
[6.1-17]
6 Le origini e la dottrina del federalismo europeo
Dalla fondazione a Ventotene al federalismo realista post-bellico
Si presenta la nascita e l’evoluzione del movimento federalista europeo. La prima organizzazione fu creata da confinati politici sull’isola di Ventotene nel giugno 1941, i quali “lanciarono un manifesto-programma, fondarono un giornale clandestino: L’Unità europea, e scrissero opuscoli sui vari problemi del movimento federalista” [270]. Molti membri di questo gruppo originario morirono nella lotta di liberazione [271]. Dopo la caduta del fascismo, il movimento tenne il suo primo congresso a Milano nell’agosto 1943 [272] e l’idea fece proseliti in altre nazioni [273]. Nel maggio 1945 si riunì a Parigi il comitato per il movimento federalista, che “decise la fondazione di una rivista: L’Europe fédéraliste e pubblicò i Cahier du fédéralisme européen” [274]. In Italia si tennero congressi a Milano nel settembre 1945 e a Firenze nel gennaio 1946, con la decisione di pubblicare il periodico “L’Unità europea” [275].
Si discute poi della dottrina, distinguendo un federalismo realista da uno utopistico. I federalisti si definiscono realisti perché la loro “dottrina si basa non su principî astratti ed eterni, ma sopra interessi concreti ed attuali” [278]. Il movimento si basa sulla necessità di ricostruire l’Europa per evitare nuovi conflitti [279]. Si analizza la condizione del continente, stremato economicamente e irrequieto politicamente sia per le guerre che per le “barriere nazionali [che] bloccano la produzione e i mercati” [281]. La soluzione proposta è l’abolizione, in primo tempo, delle frontiere economiche, per permettere “una riorganizzazione razionale della economia” e dare “un grande incremento alla produzione”, specializzando ogni paese nelle produzioni per cui è più adatto [282]. Ciò aprirebbe ai singoli paesi “l’intiero mercato europeo” [283], obiettivo che richiede l’abolizione delle barriere doganali [284]. Questo costituisce “il lato economico del problema” [285]. Al federalismo utopistico, di cui si tracciano le origini filosofiche [276], si ascrivono tentativi fallimentari come la Società delle Nazioni o la Paneuropa, e anche il “recente movimento unionista promosso da Churchill, al quale noi opponiamo una ostilità pregiudiziale per il fatto di rappresentare un federalismo in funzione antirussa” [277].
[7]
[7.1-16]
7 L’organizzazione federalista europea come alternativa all’ONU
Prospettive per un blocco centro-occidentale e critiche alla politica dei blocchi
Si discute della possibilità di un’organizzazione federalista europea, considerando inizialmente marginali per l’Europa paesi come l’Inghilterra, il cui centro di gravità è “sull’Oceano”, e la Russia, il cui centro è “in Asia” [290]. Tuttavia, si ritiene possibile che, dopo il trattato di Dunkerque, l’Inghilterra “possa essere attirata nell’orbita dell’organizzazione federalista europea” [291] e che anche la Russia possa in futuro “inserirsi nell’organizzazione federale dell’Europa” [292]. Qualora ciò non accadesse, si propone la realizzazione di un “blocco federalista centro-occidentale europeo” che, omogeneo e vitale, possa fungere da “cuneo interposto fra i due blocchi russo e angloamericano” [293] e, in caso di conflitto, stornare “dall’Europa la tempesta” [294].
Si affronta poi la questione se l’Italia possa trovare tutela nell’ONU, ritenendolo impossibile per tre ragioni [295, 296]. In primo luogo, la sua struttura ricorda “molto da vicino quella della Santa Alleanza”, essendo cinque popoli che “si sono assunti la tutela di tutti gli altri” [297, 298]. In secondo luogo, l’ONU si è posta “sul terreno della politica delle zone d’influenza, di equilibrio politico, di blocchi”, una politica che “ha sempre condotto alla guerra” e che “tende a dividere il mondo in due blocchi antagonisti” [299]. Infine, si ritiene che l’ONU non sia “in grado di evitare la guerra fra le nazioni maggiori”, mentre il movimento federalista europeo servirebbe meglio la pace unificando “quell’Europa che è stata finora il focolaio di origine delle recenti guerre” [300].
Si osserva che la tendenza federalista è implicita nel “dinamismo della evoluzione politica moderna”, esemplificata da stati come Svizzera, Inghilterra, Stati Uniti e Russia [301]. La propaganda per questa idea trova adesioni in vari settori e presso personalità come il Conte Sforza e gli onorevoli Pam, Einaudi e Calamandrei [302, 303], il che fa sperare che il principio federalista diventi “la forza viva ed operante della politica estera della nuova Italia” [304]. Si conclude con l’augurio che l’Italia, “povera, e fieramente bistrattata dal destino”, rimanga il paese “più ricco di vita spirituale” [305].
[8]
[8.1-15]
8 Principio del ripudio della guerra nella Costituzione
L’inserimento nella Carta costituzionale di un principio attivo contro la guerra come strumento di risoluzione delle controversie internazionali.
Si presenta la proposta di incorporare nella Costituzione della Repubblica un principio positivo e non utopistico: che l’Italia, dando l’esempio per un futuro diritto internazionale, “non ricorrerà alla guerra come strumento di risoluzione dei conflitti internazionali” [338]. Si discute la necessità di superare una condanna astratta delle guerre di conquista, specialmente dopo gli eventi tragici degli ultimi anni [339], affermando un principio valevole per il presente e il futuro [340]. Questo principio, caro alla tradizione di un partito e sostenuto dai “padri e maggiori” da prima dell’ultima guerra mondiale [341-342], è considerato essenziale per rimanere fedeli a uno spirito democratico nato non da “spiriti imbelli” ma dal “grande apporto della guerra partigiana” [346].
Si affrontano le possibili obiezioni, sostenendo che non si deve sorridere con compatimento della fiducia nella collaborazione e nell’arbitrato internazionale, poiché tale scetticismo ha portato in passato a “conclusioni amare” [345]. Anche l’obiezione basata sul principio della bilateralità non spaventa, ritenendo che oltre al diritto debba esistere una “moralità internazionale” [347]. Nel contesto attuale di urto tra blocchi, parlare di ragione è visto come un “nobile compito” per gli italiani [348], un’applicazione del buon senso e non un inutile donchisciottismo [349]. Si respinge infine il timore di suggerire la figura dei “profeti disarmati” [350], ricordando come i “profeti armati” degli ultimi vent’anni, armati solo di menzogne, abbiano visto le loro armi spuntarsi contro “l’armatura della coscienza civile del mondo” [351].
[9]
[9.1-14]
9 La rinuncia alla guerra nella Costituzione e il fallimento del patto Briand-Kellogg
Il principio del ripudio della guerra e la critica agli interventi passati.
Si discute del ripudio della guerra come strumento di politica internazionale, riallacciandosi a una nobile tradizione politica per dare un senso preciso alla Costituzione [405]. Si presenta una critica agli interventi militari del passato, a cominciare dall’“interven[to] in Etiopia, per sostenere — si diceva anche lì — una libertà del popolo etiopico” [400], e dichiarando che “Non andremo più in Grecia né per battere Metaxas, né per difendere la libertà della Grecia contro il comunismo” [408]. Si afferma una posizione incondizionata “per la rinunzia alla guerra” [406], precisando che “Se ci attaccheranno ci difenderemo, ma noi abbiamo il fermo proposito di non attaccare mai nessun altro popolo” [407].
Si contrappone a questo principio l’esempio del patto Briand-Kellogg, che aveva “il vantaggio di fissare un principio generale, generalissimo, sul quale non ci doveva essere discussione: qualunque paese avesse dichiarato la guerra e si fosse valso della guerra come strumento di politica internazionale, sarebbe stato un paese condannato dalla coscienza civile” [403]. Tuttavia, si osserva che le discussioni sulla definizione di aggressore nate da quel patto “non contengono precise norme di diritto pubblico internazionale, perché il fascismo lo impedì” [404]. Si conclude che l’articolo costituzionale in esame “darà luogo sempre a tante interpretazioni quante saranno le forze politiche in contrasto fra loro” [402], e si chiede una modifica che implichi il dovere di “respingere ogni imperialismo ed ogni adesione a blocchi imperialistici” [409].
[10]
[10.1-14]
10 Inserimento del concetto di Europa nella Costituzione
Emendamento per l’unità europea
Si propone di modificare l’articolo 4 della Carta costituzionale inserendo le parole «alla unità dell’Europa o» dopo «necessarie», con l’obiettivo di incastonarvi “un gioiello” per la civiltà e la pace [521, 526]. Si sostiene che l’unità europea sia un’aspirazione profonda e una necessità storica, nonostante l’incertezza sul suo futuro assetto politico [525, 533]. Viene citato il sogno di Mazzini, che “aveva visto la salvezza dell’Europa nella sua unità” [524]. L’argomentazione procede evidenziando come l’Europa non sia più scindibile dal punto di vista economico, politico-militare e ideologico [527]. Si osserva che i partiti politici di vari paesi hanno una “grande funzione” in questo processo e stanno già agendo al di sopra delle frontiere, come dimostrato dagli ordini del giorno del partito laburista inglese e del francese M.R.P. [527, 528, 529, 530]. L’auspicio finale è che, riconoscendo questa funzione moralizzatrice dei partiti, si possa realizzare l’unità europea, collocando idealmente l’Europa, “la nostra grande Patria”, tra lo Stato e l’organizzazione mondiale, poiché “prima di tutto, noi siamo cittadini europei” [531, 532, 533].
[11]
[11.1-9]
11 L’articolo 11 della Costituzione Italiana: genesi e formulazione
La definizione del principio di ripudio della guerra e apertura all’ordinamento internazionale.
Presentazione del percorso che ha portato alla formulazione definitiva dell’articolo 11 della Costituzione Italiana. Si ripercorrono le tappe dell’approvazione in Assemblea Costituente, le modifiche redazionali e il cambio di numerazione. Il 24 marzo 1947 l’Assemblea Costituente approva un articolo in cui “L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, e consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento internazionale, che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni” [662]. Successivamente, il testo viene coordinato dal Comitato di redazione e distribuito ai Deputati il 20 dicembre 1947, assumendo la numerazione di articolo 8 e una formulazione leggermente modificata, che aggiunge la parte finale: “promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo” [665]. Il 22 dicembre 1947, l’onorevole Ruini comunica che l’articolo viene spostato e assume il numero 10 [666]. Il testo definitivo viene infine pubblicato come articolo 11, che recita: “L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo” [669].
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